郑永年：内地官员吃特供食品 食品安全监管乏动力

在社会公众对食品安全问题已经从不可遏制的愤怒，开始变得无奈和默然之后，中国的食品安全开始迎来“乱‘市’重典”时代，监管、打击、惩处力度在不断增强，我们更关心的是，这些举措是不是足以让大家重拾对食品的信心？

在社会公众对食品安全问题已经从不可遏制的愤怒，开始变得无奈和默然之后，中国的食品安全开始迎来“乱‘市’重典”时代，监管、打击、惩处力度在不断增强，我们更关心的是，这些举措是不是足以让大家重拾对食品的信心？

在5月28日央视《经济半小时》播出的《食品安全在行动：中国政策论坛》节目中，国务院食品安全委员会办公室副主任刘佩智称，诚信缺失、监管不到位，是食品安全主要原因之一，但根本的原因，还是食品产业发展方式落后。

生产小而散导致监管难

正在养猪的网易CEO丁磊说：我们GDP成为全球第二，但农村还停留在原始状态。最近出现的墨染粉条、毒奶粉、染色馒头等食品安全问题主要原因在于我们忽略了农村，只把目光盯在城市，忘记了农村的生产有多么低水平。

或许我们可以看一组数据：我国食品生产加工单位44.8万家，其中80%为10人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约323万家，有证餐饮单位约210万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮更是难以计数。

三聚氰胺事件发生时，全国有乳制品生产企业1500多家、婴幼儿配方奶粉生产企业40多家、奶站20393个，奶牛规模化养殖率仅19.8%，市场集中度过低。

我国农业生产更为分散，种植养殖环节还主要依靠2亿多农民散户生产，食品安全监管对象点多面广，小、散、乱的特点突出。

这些数据来自于今年3月，刘佩智在全国政协十一届四次会议第三次全体会议上的发言。

上述发言中，刘佩智表示，发达国家食品安全暴露的问题集中在微生物、物理和化学危害，而我国食品安全隐患主要是人为污染和“添加泛滥”，形势更为复杂严峻。企业主体责任不落实、政府部门监管不到位是其中重要原因，但根本原因是食品产业发展方式落后，产业化、规模化、标准化程度不高，生产源头分散，政府监管难。

而中国的食品加工企业，因为缺乏规模，往往落入恶性竞争。为了获得市场，不断地压低成本，降低价格。

这种小而散的生产和经营方式，也直接导致相关的技术体系和保障体系滞后。据《?望》报道，今年5月全国食品安全工作专题会议暨省部级领导干部加强食品安全监管专题研讨班，一位授课的农业部领导以检测盐酸克伦特罗（瘦肉精）为例说，一次快速检测一头生猪尿样需15~20元，仪器确证检测一份样本需500~1000元，基层要开展从养殖到收购、贩运和屠宰各环节检测，现有经费明显不足。

上述农业部领导进一步分析说，长期以来，农业的产业体系、技术体系和保障体系基本是围绕增产而建立的，质量安全工作相对滞后。即使从科学研究来看，我国对增产技术的研究比较领先，对质量安全的技术研究较少。

国家质量监督检验检疫总局有关领导在研讨班讲课中说，目前全国72个地级区域、1305个县级区域未设立食品生产监管机构，全国专职食品安全监管人员5982人，与其监管的食品生产者的数量相比，平均每人监管51个生产者。

监管难，溯源也难。这种小而散的农业生产方式，其溯源的难度远远高于大农业支撑的欧美等发达国家。

作为《财富》杂志500强公司，专业从事商用领域清洁、消毒、食品安全和预防感染领域的企业，艺康集团自1987年进入中国市场，已经24年。其全球资深副总裁、大中华区董事长兼总经理徐?N宏对《第一财经日报》记者表示，从田头到餐桌长长的链条上，食品要经历种植（养殖）、加工、存储、运输、售卖、烹饪等诸多环节，每个环节都有可能隐藏着食品安全风险。

而目前中国食品安全事故发生率比较高的，主要是源头和零售端。“比如瘦肉精，如果源头出现问题的话，就必须层层往上追溯销毁，影响非常大。因此源头怎么监管，是个问题。”

但是，如果中国农业能尽快实现转型，从传统农业转型为现代农业，从小而散到集中规模化经营，相对来讲，监管的难度就会大大降低。

以屠宰场为例，刘佩智在全国政协会议上发言时称，美国全国整合为13个公司6200家工厂，任何一家工厂出现问题，监管部门就处罚总公司，这一做法几乎断绝了这些公司违法经营、短期图利的可能。美国的食品和药物管理局（FDA）监管的食品生产经营者仅5万多家，管理相对就比较容易，这是美国食品安全水平较高的主要原因之一。

技术、制度、道德观的综合考验

事实上，目前中国所经历的食品安全事故频发的态势，并非个案。历史上美国、欧洲也都经历过。“如果要比较的话，中国目前的食品安全状态，我认为和美国上世纪八九十年代初期相类似。”徐?N宏说。

不过，纽约大学教授斯塔萨维奇（David Stasavage）5月29日在复旦大学举行的上海论坛上谈及食品安全问题时，则认为目前的中国和20世纪初的美国情况类似。“在经历19世纪末快速工业化后，20世纪初美国的媒体和报纸上大量的曝光食品安全问题，成为了一场每个人都关心的社会运动。”

即便是今天，食品安全依然是个全球性的问题，任何国家都不存在“零风险”，如美国曾有鸡蛋沙门氏菌事件、日本曾有毒牛奶事件、欧洲曾有疯牛病事件、近期德国又发生二口恶英事件等等。

徐?N宏提供给记者的资料显示，从1993~2010年食源性疾病的年度估算统计显示，全球共有10亿起，200多万人死亡。其中美国480万起，3000 人死亡；欧洲4550万起；澳大利亚540万起，120人死亡。不过中国尚无确切数字。

徐?N宏分析称，大部分的食源性疾病的爆发率因食品安全方案的执行在下降，但部分病源依然呈上升趋势，而一些加工手段和过程出现的新的致病因素也在不断地被认识。比如，美国公布的弯曲杆菌和大肠杆菌导致的事故基本保持稳定，但沙门氏菌、诺克病毒所导致的事故数量逐年上升，尤其是诺瓦克病毒。

而现代社会的发展演变，也为食品安全增加了新的挑战。

比如，人口人群分布和结构的变化，改变了对食品安全需求。老龄化人口使病菌感染更加容易发生，因为 55~60岁期间，人们的免疫力已经开始下降。

与此同时，随着消费能力的提升，消费结构也在发生变化，食品需求趋向肉类和方便食品等，但是此类食品相对于谷物来讲有更高的食品安全风险。“高风险的鲜食水果蔬菜和肉类的消费的增加，增加了患食源性疾病的机会，比如O-157:H7大肠杆菌、单增李斯特杆菌。”

不过，就中国目前食品安全状况，徐?N宏表示，很多问题并不是知识性、科技性的问题。“我们的法律法规，和国际上考虑的风险评估、风险交流、风险管理系统已经没有很大的差异了，和行业里面的食品科技、食品生产技术食品加工情况也没有知识性、认知性的差异。那为什么会有问题？说到底还在于，我们道德操守的底线，是不是维持在一定水平之上。”

他举例说，牛奶中添加三聚氰胺、皮革奶等，已经不能用科技或者是知识匮乏来形容，只是企业过分关注利润。而这一点，显然需要整个社会价值体系的调整，而非仅仅依靠法律。

“因为不可能制定法规去禁止所有的化学品，化学品的变化也很快，所以必须要有一个道德操守的底线，就可以避免掉99%的问题。”徐?N宏说，自己在日常工作中接触的大量企业客户，愿意考虑或者是已经考虑道德的企业越来越多。

但是他也表示，道德并不是唯一。“如果现在美国有个食品安全问题发生，它的经济后果是非常严重的，就因为这个严重的经济后果，才迫使很多人不敢去犯错。中国门槛就低很多。”

特权令监管者无心监管？

而在5月29日举行的上海论坛上，多位专家又给出了转型期思考食品安全问题的另一个维度：政府和市场的边界。

复旦大学经济学院教授华民表示，食品问题仅是一个案例，要回答的问题不是食品本身，而是政府做什么、社会做什么、市民做什么、企业家该做什么。“你要变成一个市民社会以后，走出这个中国传统以后才能找到答案。”

在他看来，正是因为政府和社会、公民的权责界限不清楚，所以导致政府似乎无所不管，但做的很多事情，没有取得相应效果。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年则表示，“中国现在食品的问题，我是觉得是因为监管者有一个市场退出机制，不用从市场取得这个食品，因为他有一个特权系统。”

郑永年称，自己了解到从中央到地方，一定级别的官员都有自己的特供系统，不用从市场上购买，自己认识的一些企业家也会在北京郊区雇工人种菜。“如果要使得监管有效的话，就必须取消这个特权，每个人都必须在市场上取得你所需要的东西，大家才会有真正的动力去监管。”

因此，郑永年表示，就是因为这部分市场化不足，产生了一个内部市场，与外部市场隔绝开来，所以必须取消特供系统，“这是欧洲的经验，他们叫特权的社会化。”

纽约大学教授斯塔萨维奇表示，借鉴美国的经验，就是要有独立的第三方来监管食品安全，“在理论上可以设立一个法律，建立一个独立第三方。”(转)