郑永年：公共财政制度和中国的政治改革

中国政治改革的目标是什么？这历来是一个具有非常争议性的问题。人们可以从各个不同的方面来考量这个问题，就是说，政治改革存在着很多切入口。但不管从哪一个入口进行，对政治改革不可过于理想化，因为每一项政治改革可能只解决一些问题，而不能解决之外的其他问题。更有甚者，如果选择不好，政治改革可能非但解决不了任何问题，而且会导致一系列新问题的产生。从政治改革是否具有可操作性的角度来看，政治改革的目标必须具有很强的现实性，也就是说要解决目前所面临的最棘手的并且是根源性的问题。一项重大的政治改革的目标应当是解决一系列相关的问题。

优先建立民主公共财政制度


从这个角度来说，建立一个民主的公共财政制度可以成为中国政治改革的优先目标。为什么这样说？在众多的原因中，如下两个非常显著。首先，中国社会目前所面临的主要问题是收入分配不公平、党政官员***、政府权威减弱等，而这些都与中国公共财政制度的不完善有很大的关联。可以说，公共财政制度是解决这些问题的“纲”。在现代社会，财政是公共体系运作的血液。要对整个公共体系进行改革，从管治血液入手最为有效。其次，公共财政制度介于经济和政治之间，较之其他一些政治改革，敏感性较小，也容易操作。虽然政党体制的改革、人大制度的改革、选举制度的确立、自由媒体的发展，等等，都是民主化所需要的，但现实中往往很难从这些议题入手。从一些国家的发展历程经验来看，这些变革甚至可以是公共财政制度变革的副产品。

公共财政是政府有效提供公共服务的经济基础。公共服务的范围随政府的能力大小而定，但基本上都要包括基础设施建设、福利制度、公共交通、公共医疗、公共教育和公共卫生等。这些公共服务的提供是政府调控社会群体之间收入差异的有效的制度性手段与机制。本栏曾经强调过，较之富人，穷人更需要政府所提供的这些公共服务。

公共参与使公共财政透明化

在这些方面，中国政府实际上已经做了不少努力，但效果并不是很佳。问题在于缺少有效的公共参与。政府提供怎样的公共服务？如何使用这些服务？这方面需要公共参与。否则，公共财政不能有效解决收入分配不公的情况。在目前的体制下，各级政府所提供的公共服务大多还是向富人群体倾斜的。在各种压力下，政府会拿出一些钱来救济穷人，但这种救济式的服务并非公共财政的本质部分。在没有公共参与的情况下，公共服务很难成为调节收入分配的有效机制。

没有公共参与，公共财政制度就很难有透明度，***也因此变得不可避免。公共财政制度意味着政府部门要从企业和社会提取经济资源，再用于社会，从而保证社会的稳定和发展。但一个简单的道理是，交易机会越多，***的机会也越多。如果政府向社会提取资源和使用资源的过程是不透明的，这个过程能产生怎样的***是可想而知的。中国政府近年来对公共部门的审计所揭示出来的种种滥用公共财政的情况，就是和不透明的公共财政制度相关的。

从这个角度说，公共财政制度便是民主政治最重要的根源。预算是政府运作的血液，控制预算是制约政府的最有效手段。在民主国家，议会对政府的主要制约机制就是控制预算。尽管中国的政治体制不同，但没有理由说中国的人大制度不可以对各级政府的预算进行监督。

政府从企业和民间提取经济资源，这为有效的公共财政制度所必须。但这个过程也需要透明化，否则***在所难免。在一些地方，由于地方政府向社会提取经济资源的方式不当，经常导致社会和政府之间的关系处于紧张状态。但在一些地区，地方政府向社会提取经济资源的方式也有好的发展方向。例如，浙江等一些民营企业发达的地方，已经发展出各种形式的被称为“协商民主”的地方政治实践。协商的很重要一方面就是要当地政府论证经济资源提取和使用的合理性。

公共预算须保证基本公民权

更为重要的是，公共财政制度是否有效直接制约着中央政府的能力。近代以来，衡量中央政府权威最重要的一个指标，就是能否保证境内居民的平等公民权。中央政府要掌握庞大的公共预算，但这本身并不是目的，公共预算的最终目的是要保证最基本的公民权。中国一直没有发展出近代意义上的公民权概念，普通老百姓对中央权威的认同不高，主要是由于中央政府缺乏足够的财力向普通人民提供公共服务所致。全体居民的认同是中央政府权威的最重要的基础，而政府所提供的公共服务是人民认同感的一个重要来源。

在谈到公共财政时，人们常说“取之于民，用之于民”，但很少有人理解“取”和“用”这两个过程的民主化的重要性。尽管中国政府近来来在改革公共财政制度方面做了不少努力，但各种改革非常片面。虽然“取”和“用”都得到了强化，但忽视了“取”和“用”过程中的公共参与，正因为缺失公共参与，各方面的改革要么成效不大（如整治***），要么就是失败（如医疗和教育改革）。如何进一步改革现行的公共财政制度？看来光从经济的角度来改很难再进行下去，公共参与已经变得不可避免。而公共参与是中国政治改革的核心问题，也是民主化的核心问题。（《改革及其敌人》郑永年著 第232~234页浙江人民出版社出版 2011年9月第一版）