郑永年：政治改革，改革什么？

人民期待新的领导层产生，往往并不是想看到几张新的面孔，二是希望新人新政策，给国家带来新的气象，给人民带来新的希望。很多人对十六大新领导层就是这样希望的。笔者曾经多次提到，十六大确定的基本上只是经济路线，即全面建设小康社会。政治改革尽管也有所涉及，但只处于一种从属的地位，即政治要为经济建设服务。但无论党的高层是否意愿，政治改革还是中共十分需要的，如果中共要与时俱进，就要随时在政治层面改革制度，否则就会出现生存危机。

那么，什么样的政治改革是有可能的呢？或者说，政治改革能够改革一些什么呢？不能说中国的政治改革从来就没有进行过。从80年代到现在，尽管政治制度的总体形式并没有什么实质性的变革，但很多方面已经发生了很大的改变。谁也不会否认，今天的政治制度和80年代的相比，至少从量上发生了很大的变化。

在政治改革上，党的领导层一直在打外围战。80年代中期，高层曾经想打一仗改革政治制度的核心战，即党政分开，但以失败告终。从那以后，高层在政治改革方面变得极其保守，从来不敢触及政治改革的核心问题。但同时，改革又不得不进行，于是打外围战成了高层的一贯做法。

外围战侧重于几个大的方面。首先就是国务院系统的机构改革，它是以国家机构的理性化和提高政府运作效率为目标的。几乎每一任新总理都会拿国务院系统开刀，经过几轮的“手术”，这方面的改革已经走到了尽头。特别是经过朱镕基1998年的改革之后，无论在精简机构和人员还是在官僚组织合理化方面，今后再也难有这样大幅度的改革了。

第二方面就是所谓的技术官僚运动，就是把年轻的、受过高等教育并且有良好政绩的官员录用进中共领导层。这个运动是相当成功的，十六大产生的中央委员差不多都具有大专以上的学历。但是，这个运动的局限性也是很明显的。年轻和高学历等因素并不能保证国家政治的进步，尤其不能保证执政党本身的长治久安。这些新官员比没有文化的人对党更忠诚吗？不见得。他们就会自我克制***或者少***吗？更不见得。即使所有的政府官员全部具有博士学位，没有制度上的保障，他们也还是要表现人性恶的一面的。

第三方面就是法制或者法治建设。这方面较之前面两方面更接近政治制度的本质。法治建设是中共十五大所定下的目标。但是，这个目标有没有实现呢？答案是很显然的。当然，人们不可能希望在一代或者两代人的时间内把中国建设成一个法治社会。问题在于，在缺乏党本身的改革的前提下，建成法治社会有没有可能性？中国的法律条文越来越多，法律体系也越来越复杂，但国家是否已经成了法治社会？法治的建设有没有遏制***？官员***的情况为什么越来越严重？毫无疑问，在党没有改革自身的情况下，法治最多也就是领导人用法律手段来治理国家。除非法律能够管制党本身（不仅是党员而且是党的所有领导人），否则法治社会永远会是一句空话。

第四方面就是政府之外的民主化，即农村的村民自治运动。这个运动从1987年开始发展迅速，起初人们给以非常高的期望，认为这可以成为国家民主化的起点，到现在可能很少有人会这样想了。村民自治本身是个很好的民主试验，但已经走到了尽头，原因也在于没有党本身的改革。尽管说是村民自治，但党从来就没有放弃对农村的管制。既想让农民自治，又想对农民进行政治控制，这两者不见得是一对矛盾，问题在于党本身没有改革，不知道要和村民自治组织建立一种什么样的制度关系。这样，不仅村民自治本身有问题，更不能希望村民民主能够一级又一级地往上提升。

现在，该打的外围战都已经打了，这些外围战的优劣之处也已经显然。一句话，没有下一步党本身的改革，这些外围战不仅不能深入到问题的核心，而且还有可能前功尽弃。各方面的迹象都在呼吁党本身的改革了。

“三个代表”等新概念的提出，至少预示着领导层有改革党本身的意愿。但是有这些意愿并不意味着党本身改革的可能性。人们并没有期望***能够开始国家的民主化，但是也并不希望党只是在意识形态说教方面改头换面。如同国务院系统的机构改革，党至少可以着手进行党的机构改革，党的机构理性化了以后，才会有可能调整党和政府（全国人大和国务院）的关系，才可以调整党和社会的关系。但是目前看来，即使是这些最基本层面的改革，对党来说似乎也存在着不可逾越的困难。（《改革及其敌人》郑永年著 第211~213页 浙江人民出版社 2011年9月第一版）