郑永年：房地产与政府GDP主义

郑永年：房地产与政府GDP主义

最近这些年来，中国房地产投机活动盛极一时，房地产泡沫一直在上升。根据对北京、上海、深圳等大城市的调查，大城市的房屋空置率已远超10%的国际警戒线。在不少地区，这一比例甚至达到50%以上。同时，房地产对中国经济的重要性也不容置疑。房地产增值已经占到2009年全年GDP的6%，1/4的投资在房地产行业，50多个产业与房地产关系密切。

政府有足够的理由担忧房地产泡沫，有日本的前车之鉴。上世纪九十年代初，日本房地产泡沫破灭之后造成银行倒闭，国民财富缩水，民间投资和经济全面萧条，导致日本失去的“十年”，即使是在此后的二十多年里，日本经济还是没有走出阴影。中国很多学者也早就在讨论中国是否会步日本模式后尘的问题。

房地产已经成了中国经济的紧箍咒，因为房地产的解体也很可能就是中国内生性金融和经济危机的端倪。因此，有关方面一直不敢有丝毫松懈。以往，尽管有关方面对房地产市场多有不满，但一旦当房地产遇到危机时，必出手相救。这次金融危机之后，国家出台的应对危机的庞大资金，也有很大一部分流向了房地产。毫不夸张地说，房地产已经绑架了中国经济，同时也绑架啦为经济负责的中国政府。

与泡沫和空置房平行存在的现实是，中国85%的家庭无力购房（根据中国社会科学院的最新调查数据显示）。这种情况使得中国社会对房地产业现状和政府无能改变这种局面的不满，已经达到了一个新的沸点。

同改革开放以来经济建设取得的巨大成就相比，中国在社会权利方面取得的进步不是很理想。社会权利如果不能实现，就没有社会凝聚力，稳定就没有基础。中国政府现在把民生问题放到政策的首要议程，这是非常有必要的。那么，民生问题或者中国社会所认同的民权如何实现？这有待于很大的努力。

就解决人民的住房权来说，有几个方面的问题需要考量。
第一，调整政策思路。在中国，房地产被视为经济政策的一部分，而非社会政策的一部分。把房地产视为单纯的经济政策领域，其GDP功能（对经济增长的贡献）被凸显出来，而其社会功能（社会成员的住房需求和人们的“空间权”）就被忽视。这种政策思路要调整，要实现房地产从经济政策到社会政策的转型。

纵观世界各国，凡是房地产市场发展健全和公共住房解决得好的国家，都是把房地产作为国家社会政策的一部分。这些国家并不把房地产看成是其经济增长和发展的一个重要资源，就是说，房地产对GDP的贡献不是这些国家和政府的首要考量，首先的考量是社会发展，是社会成员的居住权。经济因素当然很重要，房地产的发展也必须考虑到供求关系，否则是不可持续的，但是这种经济考虑是在宏观的社会政策框架内进行的。

地窄人稠、土地资源十分紧张而经济高度发展的新加坡，是亚洲房地产市场发展得最健康的国家。新加坡学习了欧洲公共住房的经验，又结合自己的国情，创造了独一无二的公共住房制度。在新加坡，80%以上的家庭住在公共住房。公共住房投资是新加坡社会性投资最为重要的一个环节。

第二，需要考虑调整中央和地方财税关系，减少地方政府对房地产的依赖。造成中国房地产局面的因素很多。就土地而言，政府负有不可推卸的责任。长期以来，政府行政限制土地的供应量，搞寡头式垄断，利用卖地收入弥补地税不足。同时，政府所推行的“招拍挂”制度也阻碍着竞争性土地供应市场的形成。很显然，各级政府的卖地财政提高了土地价格；为了消化高价土地，发展商就抬高房价。

也就是说，房地产是地方政府实现经济增长和增加地方财政的一个最主要的来源，或者说，房地产是地方各级政府GDP主义的一个核心组成部分。在GDP主义的指导下，房地产成为生产性投资，而非社会性投资。房地产本来是一种特殊社会产品，因为它直接关切到社会成员的空间居住权，也直接关乎社会稳定与和谐。

在这样的GDP主义的驱动下，无论哪个角色，政府、发展商还是投资者，都想从房地产那里获得巨额的利益。正因为这样，在中国房地产投资过程中，带有极大的投机性。应当指出的是，中国的地方政府也是这个过程的投机者。不论地方政府投机是处于何种目的（如地方财政考量），在制造房地产泡沫方面，地方政府和发展商具有同样的不可推卸的责任。实际上，大量的泡沫是地方政府和发展商利益共同体的结果。

要促成房地产从经济政策向社会政策的转型，必须提供给地方政府其他的动力机制。就是说，要改变目前中央和地方政府的财税分配机制。1994年实行分税制以来，财力上移到中央政府，但责任并没有相应转移。现在很多领域是中央政府出政策，地方政府出钱。这给地方政府很多财政压力。同时，地方以GDP为中心的经济政策也需要大量资金投入到基础建设。于是，卖地也就成为一种创收机制，或者第二财政。这是地方政府努力提高地价的一个重要原因。因此，要么中央政府向地方分权，使得地方政府拥有更大的财税权，要么中央政府把一些现在由地方政府担负的责任也收上来。没有这种调整，地方的土地财政动力还会继续很大，而房地产价格还会继续暴涨。

第三，大量增加政府的社会性投资。中国的经济结构失衡，最重要的一方面就是生产性投资和社会性投资之间的严重失衡。改革开放三十多年来，中国的经济增长主要来自生产性投资。社会投资一直没有得到重视，每况愈下。教育、医疗卫生、社会保障、公共住房、环保等方面的社会投资严重不足。特别需要指出的是，每次经济危机会导致生产性投资的激增和社会性投资的减少。这次金融危机之后，各个生产领域的投资激增，已经导致了很多工业领域的产能过剩，造成浪费和低效率。更为重要的是，房地产成为刺激经济增长的主要来源。这种局面必须改变。社会性投资严重不足，社会制度就建立不起来，消费社会也无从谈起。大量加大社会投资，尤其是增加经济适用房和廉租房等保障性住房的建设，不仅有助于解决一部分城市居民和新移民的住房问题，同时也能刺激消费，带动长期、可持续的经济增长。

第四，要控制国有企业大量进入房地产。从去年开始，国有企业很快成为中国房地产市场的一个主要角色。金融危机发生之后，国家组织了大量的财政和金融力量来对付危机，绝大部分无疑流向了国有企业。这具有必然性。国有企业作为政府的一个强有力经济杠杆，在应对危机过程中发挥了重要作用。没有这个杠杆，中国去年应对危机不会这么有效。但同时也应当看到一些负面效应。国有企业得到国家大规模的支持，扩张得很快，不仅造成了产能过剩，而且也在挤压非国有部门的空间，即所谓的“国进民退”现象。当国有企业的资本过度时，国有资本会走向任何地方。既然房地产那么有利可图，国有企业为什么不可以进入呢？

那么如何防止？政治和行政限制可以用，但不会很有效，因为这些方法是要通过政府本身而实施下去的。主要的还是要通过经济方法。政府要减少对国有企业的财政和金融支持。在应对危机过程中，对国企的支持很重要，但现在危机已经过去，政府应当把支持的重点放在非国有部门，尤其是中小企业上。以民营企业为主体的中小企业集中提供了大部分的社会就业，如果中小企业不能复兴，那么可持续的经济增长就很难。

另一方面，国家应当向国有企业，尤其依赖于行政垄断的大型国有企业直接提取利润。国有企业属于全体社会，按理说应该有助于分配的公平性。但现在至少在事实上不是。当国有企业亏损是，国家就要用纳税人的钱来支持；但当国有企业赢利时，国企主管则不必向国家上缴利润。这是不公平的。实际上，国有垄断行业的高工资高福利已经成为中国社会收入不公平的一个重要根源。近年来，由于社会的抱怨增多，国企开始上缴一些利润，但比例非常的低，最多不超过10%。国家必须向国企征收更多的利润。现在正在进行的社会改革需要大量的财力，而国有垄断企业上缴的利润就可以用于社会改革。

第五，私人投机也是房地产泡沫的一个重要原因。私人投机有两块。一块是外国投机，对外国的投机必须加以限制。中国目前的房地产市场过分开放，在完全没满足本国国民要求的情况下，房地产市场全面向外国投资者开放，这里的风险极大。另外一块是国内民间资本。民间资本组成“炒房团”，大量投资房地产，这里除了房地产政策导向和高利润以外，还跟民间资本在中国所受的种种限制有关。一方面要规制房地产过度投机行为，另一方面也要为民间资本形成提供必要的制度护航。正因为很多领域不允许民间资本进入，而当今的金融体系又存在许多缺陷，民间资本才纷纷组成“热钱”，走向房地产领域。

从技术上说，要遏制炒房和投机并不难，例如可限制购房的数量，规定住房居住的最低年限，收取房产税，等等。但很显然，这些年的经验已经表明，光从房地产市场本身入手，任何政策都不会很有效。上述这些更为宏观面的制度改革，希望有助于营造一个健全的房地产市场。（《未竟的变革》郑永年著 第20~24页）