老职工退休待遇只能并轨到公职人员的退休金制度

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编号：建议17083号
建议主题：【第二版】老职工退休待遇只能并轨到公职人员的退休金制度
建议类别：民生类
建议人： TTSSLL 政治面貌：群众
提交时间：2012-01-18 14:27:55

内容：【题】【第二版】老职工退休待遇只能并轨到公职人员的退休金制度

为什么提出双轨制须将企业并轨到公职人员的退休金制度，而不是并轨到社保制度？

第一部分．

我们先就制度上退休待遇的历史与现状作一简单梳理：

机关事业单位的退休金制度，是退休后按原工资打折领取“退休工资”，比如，科级九折等等，如原单位一年发13个月，退休也是13个月，如在职有各种各样补贴，退休也有（全额或部分），如在职的增资，退休的也相应增加，如在职的发奖金，退休的以“共享金”名义发给。具体条款由各级人事部门制定，资金来源是财政拨款加单位盈利。

上世纪九十年代中后期以前，企业单位也是退休金制度，办法与机关事业单位类似，总体上，当时同类型同级别人员，两者差别不大。

九十年代中后期以后，企业实行社保，即“缴费型”保险制度，发给退休职工的是基本养老金（不是退休金），个别单位或个别人员还有补充养老金（原先缴补充养老金即年金的）；资金来源于养老基金积累，具体条款由社保局决定。

企业实行保险制度至今仅十余年，养老基金积累严重不足。同时，实行保险制度以前已退休的企业职工，也统统转为保险制度。

在企业转为保险制度以来，机关事业单位没有转制，其员工收入，不论在职还是退休，都发生了“变本加厉”的增长。究其原因有以下几点：
1. 一下子甩掉了企业退休金的包袱，财政用于“薪资”的一块相对凸显宽裕。
2. 政策上机关事业单位今后也须转为保险制度，他们已经看到企业退休待遇的窘迫困境，趁还未转制千方百计提升现有收入；一旦实行新的制度，待遇至少不能低于以前，这是人所共知的一般惯例。
3. 社会经济增长与发展，提供了“共享”的理由，物价增长，又提供了“补贴”的理由，凡此种种，无不让各种有权在手者形成合力，“用足政策”“用足理由”为己谋利。

诚然，深层次的原因，还是在于总体分配的政策思路与具体制度的偏离与缺失，在此暂时恕不展开。

第二部分.

下面谈谈为什么应并轨到退休金制度：

1. 养老经费的积累与使用，应该完整且配套在同一制度里。
现在的退休职工，几乎全都是由计划经济过来的，绝大多数人在老制度的工作年份明显大于实行保险制度后的年份。九十年代中后期以前，养老积累随上缴利润上缴国家，退休后由国家财政下拨使用，积累与使用配套在一个制度里，两者一致，不论从理论上或操作上都是顺畅的。
如今将他们改为保险制，仅靠九十年代初中期以后的基金积累，这仅是他们一部分的养老积累，交由社保局分配使用；而过去的养老积累，与如今的社保养老基金分隔开来，并几乎一笔勾销（所谓“视同缴费”的只是“空账”），这就是积累不完整。
而且，使用发放的制度及操办的单位，都与原来积累的制度及操办单位不一致，就是积累与使用不配套。
因而，这种积累不完整，使用与积累不配套的做法，既不合理，更不科学。
（从这一点来说，九十年代中后期以后刚工作的职工，从一开始就缴金，积累完整，如实行保险制度，才有可操作性。）

2. 即使将企业过去的养老积累转入养老基金，也只解决了积累完整问题，更重要的制度不配套仍未解决。
假如真能做到把老职工过去的养老积累转入到养老基金，仍然与机关事业单位是两种制度，由于资金来源不同，具体掌握操作的机构不同，标准也必然不同，必然发生不合理的差距。
何况由于无法对个人账户量化，又须经多部门转账与操办，做起来过分繁复，缺乏可操作性。归并到退休金制度，是把复杂的事情变得简单；（世界上凡是看似“杂乱无章”“积重难返”的事，都只有简单化地快刀斩乱麻的方式方能解决）。

3. 养老基金明显不足，主要原因是缺少基金积累，只有近十余年的积累，任何国家都会入不敷出（外国都是有至少有数十年的积累）。 同时，我国社会老龄化、少子化的人口结构，更加重了这种状况，当然还有国家投入不足的因素。 照此下去，老职工及事业单位老员工实施养老保险迟早将走不下去。

4. 目前事业单位正在部分地方试点，由于阻力重重，上面不得已，答应“转轨后退休收入不会低于原先退休金制度”，又为了安抚人心，还为事业与机关单位再加退休金与补贴，往往一加至少1000，多则2000-3000，并补发前1或2年，而企业退休一次最多也就100-300（多数地方还只100多），没有补发，进一步加大了差距。

尤其是，事业单位员工将同样面临过去养老积累缺失的问题；除非国家和单位下大力投入，与企业分隔另设（变相的“双轨制”），所谓“做实空账”。（如这样，人们不禁要问：凭什么只给他们“做实空账”，而将广大企业职工撇在一边呢？）

然而这又是换汤不换药，形式上完成了这些事业单位转制任务，经费与标准都与企业分开，实质上还是给部分人开小灶的双轨制。而且这样做经费支付更大，与企业差距更大；企业与事业过去的贡献和养老积累理应相同，厚此薄彼，这与公正合理的原则南辕北撤；操办起来又比原来更加复杂。

5. 2011年两会期间,曾考虑过机关事业单位都并轨到“缴费型”社保,讨论时提出一个问题：机关的缴费仍然由国家缴，可以缴很多（称为补充养老金或年金），退休后养老金是以原先所缴作为基数计算的，何况还有其基金与企业分开一说，结果仍会是企业的数倍，无助于缩小差别。

6. 现在具体决策的人社部门及保障专家，往往各搞一块：搞保障的社保局（及专家）着重搞“缴费型”保险（无从考虑老职工过去的积累），公务员局等着重搞公职人员（在职及退休的）薪资加补贴等待遇（企业职工与其无关），各敲各的锣，政出多门，岂会有无差别之理，（在市场经济的今天，差别自然越来越大）。
老职工过去的养老积累无人考虑与处理；管理着这一块的财政、国资部门，按现行的常态制度，没有对企业职工转拨养老经费的职责。
这样部门职责之间留有空缺的状况，又缺少整体统合，延续十几年，导至差距日益增大。

目前，迫切需要再高层的领导出手，统合协调各有关方面，合理归并现行制度；否则，各部门工作都局限在各自职责之内，还有些无部门专管的职责无人问津，问题将长期得不到解决。
只有对同一大类人群，由同一个部门操办，执行同一种制度，用同一种资金来源，才能消除不合理的差别。

第三部分

并轨方案的框架及改革的程序

（一）只要是国有的，不论企业、事业、国家机关（包括原先国有后来改制的单位），退休待遇统统回到以国家财政为基础的退休金制度，干部（包括科技人员）由原人事干部局的相应部门具体决策办理（这样，企业干部包括企业科技人员，与机关事业应同等人员同样对待），工人由原劳动局的相应部门决策办理（这样，企业一般工人也应与机关事业工人同等对待），这两个局的统合平衡由人社部领导负责。
这样一来，新老划开了，国企老职工过去养老积累得以保障，国企老干部老科技人员也得到认可尊重，也不会因今后公职人员也要实行缴费型保险而阻力重重，以至为安抚人心对其一加再加，反而再次加大差距，形成恶性循环。这是一个一举多得的举措。
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（至于改革开放后新办起来的私人或民办单位，是应“初级阶段”理论产生，本身并没有计划经济年代的养老积累（上缴利润），以及原先没有在公有单位工作过的各种人员，道理上今后可能只有“缴费型”保险一条路，当然初期阶段国家还得投入扶植。）

（二）为缩小差别，实现上述合理并轨，宜从以下三个方面着手：

1.依据企业过去宏观上利润上缴的养老积累，参考事业机关同类同等退休人员待遇，先对企退退休人员进行补偿。其中过去养老积累的估算，可以根据实行新社保制度以前按原劳动保险制度一年发放的企业养老金总量，乘实行新制度以后的历年物价指数，再乘历年财税收入增长比例，得出现在这一年应返还的积累数。

2.经过人大，对原《公务员法》、《社保法》中相互矛盾且不能全覆盖的内容（关于公务员退休，《公务员法》十四章八十九条说“享受…退休金和其他待遇”，而《社保法》二章十条却说“公务员…养老保险的办法由国务院（另行）规定”,如此等等），作出“修正案”纠正：原国有企事业及国家机关老员工（指实行社保法前的）统一实行退休金制度，新员工实行社会养老保险与国家保障相结合的养老保障制度；去除 授权行政机关单独对部分人员另行“规定”的不符法律规范的语句。

3.在走群众路线，充分调查研究的基础上，制定能同时全面覆盖机关事业企业单位，真正新老分开的《养老保障法》，（不是只指单纯一种缴费型保险的《保险法》）。

第四部分

资金如何解决

----国家财税加国有资产应可解决。财政预算应增加社会保障这一块。国有资产在资本运作与股份变现收入中应划出一块用于补偿老职工保障。对此吴敬琏老先生早有论述及提案（提案见附件）。财政与国资一年投入总量应与上述估算相当（见第三部分（二）1.）。

第五部分

这样做是否在改革开放中走回头路。

------一种制度，如果违反了社会主义价值取向（公正、包容、责任、诚信），就应该改变，这是十七届六中全会精神所明确了的。社会主义国家搞改革开放、市场经济，毫无现成经验可借鉴，在取得巨大成就的同时，出现一些失误在所难免，只要知误即改，就能更扎实地前进。

----“缴费型”保险是市场经济的产物。初级阶段把市场机制用于经济领域以促进生产力发展无疑是正确的。但市场机制用于带有“分蛋糕”性质的公益福利、社会服务管理等非经济领域，须慎重分析利弊，不能把市场机制看做是万能的，并非任何事情、任何时候都靠市场机制运作，市场机制不应扩大化。市场机制的直观本质就是个体、部门或单位以盈利为目标运作，这与公益福利、社会服务须讲究的公正公平原则背道而驰。对于养老保障这样具有公益福利性质的事业，如用市场机制来主导，极易被人营私操弄，搞“规则游戏”，偏离公正公平；用在二次分配这个事关生产关系根基性质的问题上，就有动摇社会主义性质的危险。
必须看到，在原来实行计划经济的国有单位，涉及其员工过去权益的分配问题，用近十几年刚实行的缴费型保险制度，去“市场化”处理以前没有细致量化的养老积累，实有张冠李戴或刻舟求剑之误。
对企事业老员工退休待遇，转回到以往的退休金制度，这就是实事求是的精神，这与在经济领域是否坚持市场经济、是否坚持改革开放完全是两码事。

——反对“大锅饭”不能成为无限制扩大差别的借口。反对“大锅饭”不能走极端，否则就会走到其反面，促使阶级分化，不利于社会稳定，影响经济发展与社会进步，尤其在老龄化不断加剧，从企业退休的占了全部退休人员绝大多数的今天。
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最后，提个问题：假如政府机关都参加社会保险，由财政投入巨资，但其养老基金单列，即与企业的分开，不与企业人员一起统筹；各位以为如何？？？------这不又是变相的双轨制，资金来源和计发办法都不一样，怎能缩小差距！

补充说明：

1.有关“顶层设计”：国家大，人口多，历史曲折，刚从传统计划经济向市场经济转变，没有先例，正因为有这样的原因，光靠“顶层设计”，少数浮在上面的人是不容易搞好的；特别是涉及“利益格局”，阻力是必然的；还是必须走一下群众路线，上下互动为好！

2.说要看参保时间长短，缴费多少，关键问题是社保上世纪九十年代刚设立，老职工五六十年代就工作了，计划经济年代同样有养老保障，说明过去年代同样是有养老积累的，捆绑在“上缴利润”里，人社部难道不承认？“视同缴费”是认可了工龄，但过去的养老积累真金白银地转入到社保基金里去了吗？一个职工1960年工作，40年后的2000年退休，1994年开始实行社会保险，缴金就缴了7年，你就说他时间短缴费少？那么1960--1993年这33年都没有养老费积累吗？本来单位上缴利润中就包含有保障这一块，在老制度时，退休后经财政下拨，作为退休金发给职工，现在这33年的积累怎么就没有了呢？而机关还是老制度，养老保障是全额的，差别当然会很大了。所以看来老职工理因归并到类似机关的老制度才合理，真正做到老人老办法。

3. 过去的养老积累，公职人员与企业员工并无明显差别。有人说计划经济年代企业都是低工资，言外之意养老积累也很低，这话不对：建国以来企业总体上缴利润是非常高的，集中力量投入国家建设，同时通过国家的“劳动保险制度”提供了与公职人员几无差别的各种保障。 此话另一层言外之意，似乎公职人员过去不是低工资，因而养老积累比企业多，此话又不符合事实，上年纪的人都知道，计划经济年代公职人员与企业同类同等员工工资差不多，有些时候还比企业少一点。


附件：吴敬琏的提案
关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议

吴敬琏、林毅夫：全国政协十届一次会议提案（2003年3月）

1、本次人大将要对建立中央和地方的国有资产管理机构、分级行使产权作出决定。预计在决定作出以后，将会有步骤地把原来由国务院统一行使产权的国有资产划拨给三级国有资产管理机构。而在国有资产划拨到位以后，不少地方政府会采用管理者收购（MBO）等办法实现国有资本的退出。因此在进行这种划拨以前，需要考虑这些国有资产中有哪些部分是由负债形成，将它预留出来，用以偿还国家债务。说到国家债务，最大一笔莫过于国家对国有企业老职工（包括已经退休的“老人”和工作多年、行将退休“中人”）的社会保障隐性负债。负责地偿还这笔债务，是一个关乎数以亿计老职工基本权益和政府的政治信誉的重大问题，必须慎重加以处理。

2、根据建国伊始即已建立的劳动保险制度，所有国有企业和政府机关的职工从获得国家职工的身份之日起，就享有获得养老保险、医疗保险等的法定权利。不过当时我国社会保障采取现收现付制，享有这种法定权利的职工无需缴纳费用，而是用“低工资制”，实现保费预扣，即由国家在给职工发放工资前作了扣除。由于现收现付的财务机制存在严重缺陷，我国和其他实行现收现付制的国家一样，在实行若干年后就变得收不抵支，而且随着人口老龄化的加剧，国家财政不堪重负。有鉴于此，1993年十四届三中全会上决定引入新的财务机制，实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险和医疗保险体制。由现收现付制转向个人账户制，必然发生老职工的社会保障基金的补偿问题。因此，在作出这一决定时就有若干经济学家和经济工作者指出，应当从国有资产中“切出一块”，划入国企老职工的个人账户，以补偿国家对他们的社会保障隐性债务。但是，这种建议未得到有关部门的采纳，致使国企老职工的“空账户”问题成为新社会保障体制建立的最大障碍。

3、1997年葫芦岛钼矿群集性事件发生以后，领导上曾经重提“做实”老职工的“空账户”问题。当时曾经估算过这项欠账的数额。世界银行估计养老保险的隐性债务规模为当年GDP的46-69%；一些经济学家的估计为当年GDP的71%至94%不等；国务院体改办研究所课题组的估计则高达GDP的145%。假定这笔隐性负债只占我国1997年GDP的30%，其总量也超过2万亿元。显然，这样巨额的债务，是目前已很紧张的财政无法负担的。现在流行的一种做法，是由企业实行“买断身份”，即按照职工工龄和工资级别予以一次性现金补偿。这种做法也有比较大的弊病；因为采用这种办法，企业间补偿金额相差悬殊：都是国有企业，都为国有资产的积累做出过贡献，但有钱的企业补得很多，资不抵债的企业则分文没有，于法于理都讲不过去。也有的部门主张大幅提高社会统筹的比重、降低个人账户的比重，实际上回到现收现付的办法来回避问题。根据世界各国的经验，实行现收现付制决不是长久之计。实际上，现在国家还拥有近10万亿的国有资产，剔除账面债务后的净资产约有5、6万亿元，用一部分来付还国家对老职工的隐性债务绰绰有余。

4、需要注意的是，这笔资产可能是国家可以用来处理对数以亿计国企老职工的社会保障隐性债务的最后一笔大块资源。如果不作预留而把它们悉数部拨给三级国有资产管理机构，由它们自主处理，可能不再有足够资源来处理对老职工的社会保障隐性债务问题，这将给未来留下巨大的金融风险和妨碍社会安定的隐患。

5、综合以上情况我们建议：在中央政府向各级国有资产管理机构划拨国有资产之前，首先切出足够的国有资产（包括国家在国有控股公司中的股东权益）过户到全国社会保障基金会，用以偿还国家对国有企业老职工的社会保障隐性负债。至于具体办法，则可以由有关单位另行拟定。

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