ZT:简谈郑功成教授的《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷）

简谈郑功成教授的《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷）
2011-12-23

郑功成教授的《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷）“是在中央领导直接关心及人社部、民政部、哲学社会科学规划办公室支持下，2007年5月开始的研究项目，历时4年形成（笔者注：即2011年完成），其成果全面、系统、深入，具有很强的权威性、指导性、将对我国社会保障体系建设产生重要影响”
（引自本书中摘要介绍）。有关部门领导曾数次提到是双轨制根据“多年研究的成果”，看来就是指这项研究了。
让我们了解一下，这个决定了养老保险的“权威”“研究”，究竟是怎么样的。

第一部分

该著作开头的“保障体系框架树形图”，即遗漏了一种重要的保障制度—公职人员的退休金制度（及公费医疗制度），紧接着的“养老保障体系图”，把公职人员与企业职工 人为分离开来。这或许是由于过去分别实行公费与劳保两种制度的缘故，但当时两者都属公家保障，差距微乎其微；现在市场经济的情况下，予以分离开来，必然造成差距增大。而且这样一分开，作者在后面的讨论，就都顺理成章地把公职人员退休金制度撇在一边；继而依此思路去实践，自然造成公职人员与企业职工的退休待遇出现巨大差距，这是该著作一个重大疏漏。

对于巨大差距，郑教授一方面辩解说：（2011年人大期间记者采访）双轨制并不是问题的关键，双轨制下的待遇差距大才是根本问题。“因为从国际上看，许多国家都是双轨制却并未引起公众反感，原因在于人家没有我们这样的差距，…”。按照郑教授的说法，国际上许多国家都是双轨制，因而我们可以照搬，只是差距不要这样大。
另一方面，他也强调，“我国以往养老保险改革中的一个重大失误就是没有真正坚持老人老办法、新人新办法、中人选办法的基本原则，结果导致了老年人权益遭遇损害，当年同一体制的劳动者因为分割在机关事业单位与企业而享受着差距越来越大的养老金待遇，这是有违社会公正的结果。因此，应当在调整机关事业单位退休金计发办法的同时，对从企业退休的老年人尤其是过去同一体制下的老年劳动者进行必要的补偿。”

对于郑教授的解释，我们认为：

首先，补偿是必须的。其实职工们已有十余年的诉求，时至现在的2011年底，这个补偿到位或基本到位了吗？他所说的“应当在调整机关事业单位退休金计发办法的同时，……进行必要的补偿。”有过吗？ 作为顶层信任的养老保障专家及全国人大常委会委员与内务司法委员，应该在人大提出补偿的具体提案，有所作为。

第二， 双轨制必须废除，即使（假如）暂时企业实行社会保险与国家补贴相结合的办法，归根结底今后也应废除。理由如下：

一.首先，国际上“许多国家”实行市场经济与缴费型保险已经有数十年的历史，他们的职工从年轻时一开始工作就参加了保险投入，他们的保险基金积累与国家财政投入已相当丰厚；而我国刚从计划经济转型过来，企业职工参加缴费型保险至多也仅十几年，特别是现今广大老年职工，过去好多年在计划经济年代工作，实行的是劳动保险制度，其养老、医疗等费用是被包含（捆绑）在上缴利润一起上缴国家财政，（使用时再由国家拨款下来），没有（也不可能）量化到如今的社保基金里去。试想，一名2000年满60岁退休的职工，从他20岁到53岁（1993年）的33年中都在计划经济年代度过，54岁后实行了养老保险制度才开始缴养老基金，到他退休时仅缴费7年时间，就按照他7年缴费作为基本依据来计算他应得的养老金，这岂非荒唐？ 诚然，社保部门已将职工过去计划经济年代作为“视同缴费”进行“弥补”，然而，“视同缴费”的只是个空账，我们的社会养老基金总账中，没有过去上缴利润所理应含有的养老费用这一块！（据劳动保险制度本应有的）。对职工而言，是认可你的工龄，但（在养老基金中）没有真金白银。所以说，不看我国现今的具体国情，尤其是没有动态观点，“刻舟求剑”式生搬硬套“许多国家”的双轨制，实行起来是荒谬的。
现有退休职工几乎全是从计划经济过来的，全都存在没有真金白银的“空账”问题，硬要实行保险制度，就使他们丧失了过去的养老积累，也缺乏实际的可操作性。

二．尽管他也认可存在“养老保险改革中的一个重大失误……, 当年同一体制的劳动者因为分割在机关事业单位与企业而享受着差距越来越大的养老金待遇，这是有违社会公正的结果”，应该“进行必要的补偿。”但是，补偿假如只是一个临时措施，现有的退休职工几乎全部是从计划经济过来的，都存在“空账”问题，每年或是每几年一次的补偿，补得过来吗？

三．即使撇开社会制度不谈，如果实行养老保险制度，也应从1994年刚参加工作、不具有“空账”的人员开始实施，才有真实意义。
2004年郑教授接受采访时也认为，中国社会保障机制存在不足，价值取向欠明确，国家的社会保障不足，各方面的责任不清，说到“历史责任”，他说，“比如说历史上那些退休的人员，计划经济时代拿的都是低工资，并且没有养老金积累，（笔者注：不对，过去企业上缴利润中就包含有当时的“劳动保险费”，其中有养老积累，只是没能量化！）现在只能靠在职劳动者交钱来支付他们的养老金，这是历史遗留下来的问题，没有好好的计算并寻到合理的解决办法，而是跟现在的新型养老保险制度混合在一起，这样就影响了我们评估现在的养老保险制度到底是不是先进的。” 好，既然责任不清，“没有好好的计算并寻到合理的解决办法”，也就无法制定出可行的法规制度，也说明了目前实行时机尚并不成熟。

四．深入一步说，养老保险制度原是国外社会保障市场化的产物，所谓“许多国家”都是为资产阶级服务的资本主义国家；我们是社会主义国家，实行市场经济是为了在初级阶段促进经济发展，不是把国家改变为资本主义的性质，仍然要坚持为广大人民群众谋福利的方向，养老保障制度不应背离这个方向。按照双轨制，公职人员养老经费来源于全国的生产成果（国家财税收入），而企业职工养老经费只能来源于个人原有的缴费和目前在职职工的缴费（职工群体自缴自用），全国的财税收入（即生产成果）竟然只能用在公职人员养老而不能用在职工养老之中，这是一种何等不公平的制度！ 生产成果的分配制度，是属于生产关系性质的问题。
何况，市场机制本身是把双刃剑，有其对经济、对社会不利的一面，市场机制不是万能的，不可搞市场机制扩大化，在包括养老保障在内的、具有生产成果再分配性质的福利、公益性事业中，本身就不应市场化或是由市场机制主导，否则就有违公正公平，就有滑向资本主义的危险。

五．郑教授说，许多国家实行双轨制“却并未引起公众反感。”关于“许多国家”的具体背景本文前已说明。这里说一下“公众反感”。在美国，源于金融资本家“贪婪”的虚拟经济，过去的十几二十年，也没有引起“公众反感”，甚至到了这次 次贷危机初期，还没有明显的“公众反感”，时至今年，老百姓终于悟出了缘由，爆发了“占领华尔街”；这说明了，一种制度合不合理，并不能由当时有没有“公众反感”来判定，要经过时间的检验，人民对这种制度的体验认知，会有一个或长或短、从量变到质变的过程，说句不好听的话，“忽悠得老百姓一下子没反应过来”，难道就是合理的了？（何况，近年居两会民调首位的取消双轨制呼声，还不够“公众反感”吗？）

第二部分

郑教授和我们都主张缩小差距。对现存的巨大差距进行补偿，这是必须的；但是，更需要形成一个消除不合理差距的常态化制度。双轨制的养老资金来源不同，计算分配规则不同，公职人员退休金由政府公务员局等决定，企业职工养老金由社保机构社保局决定，同类同等人员待遇明显不同，差距的不合理由制度造成，只能废除。
或许郑教授还是会说，许多国家都实行双轨制；其实，那些国家的双轨制同样存在差别隐患，只是相应的经济运行及国家运作的状况（即与制度配套的背景）与中国明显不同，（如他们的公职人员收入原则上须由议会决定，而议员是不同时兼任政府职位的—确保不得自分蛋糕；又如，近两年美国政府两次因运行资金面临断绝而几近停止工作；还有，金融危机时有些国家公职人员与政府首脑减低薪资；凡此种种，中国有吗？）这使得他们双轨制的缺点不易显现。

第三部分

郑教授还认为，对于养老金的关注点，应当着重转向缩小不同群体之间的待遇水平。（指城市与农村人口之间、就业与非就业人员之间）。 我们觉得，近十几年人为 造成相同人群因单位体制不同形成的巨大差别（如同样的高级知识分子，退休时在企业与在机关事业单位的不同），逻辑上即无理至极，公众反感尤其更大，更是首当其冲应着力纠正的问题。
关于社会保障体系设计，他提出‘三步走’。“第一步（2008-2012年前后）尽快弥补城镇中的部分缺失，基本实现……全覆盖，争取全面启动公职人员的养老保障改革。”（将来公职人员也实行缴费型保险，从而实行一轨制？行不通，即使实行，也是有名无实----用国家的钱为其缴多得多的金，换汤不换药。） 我们看到，如今机关事业单位试点养老保险制度，已是困难重重，为了对公职人员安撫人心，往往对其收入一加再加或一补再补，还未必能达到目的，同时其与企业职工的差距却越来越大。 与其如此，更是还不如将企业改回与机关事业单位类似的国家保障制度，既有利于缩小差别，更能体现公正公平的社会主义核心价值，且操作阻力比较小。


最后，郑教授主要作为一位社会保障方面的学者，研究重点较多放在缴费型社会保险。因而，涉及整体社会收入分配的国家制度与财政安排，或许并非其研究的中心内容，这可以理解。 但既然领导委以重托，我们仍期望能继续关切广大职工的利益诉求，多考虑从国家财政讨回退休职工过去的养老积累，尽量缩小同类人员差距，研究并提出合理且可行的议案。 同时也期望高层领导在采纳意见时，多多从全局全面考虑，对老职工不局限于眼下的缴费型保险，更多体现对退休职工过去多年劳动与贡献的尊重，体现公正公平，促进社会和谐。